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民宿,一场有名无份的尴尬

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民宿,一场有名无份的尴尬。龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 民宿,一场有名无份的尴尬 作者:黄磊 来源:《检察风云》2019 年第 02 期 近期,佛山市南海区正式印发《佛山市南海区文化体育局民宿建设


龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 民宿,一场有名无份的尴尬 作者:黄磊 来源:《检察风云》2019 年第 02 期 近期,佛山市南海区正式印发《佛山市南海区文化体育局民宿建设扶持办法》,每年由南 海区财政安排 500 万元专项资金用于扶持民宿建设发展和评级奖励,为南海区民宿发展提供政 策和资金扶持。而在成都,警方对住改商的民宿则以违反《治安管理处罚法》和《四川省旅店 业治安管理办法》,依法予以取缔。两种政策反差间,折射出民宿有名无份的尴尬。 主体资格的先天不足 良好的规则导向应当是政策与法律琴瑟共鸣,必要的制度约束作为市场行为的底线,从而 让市场在资源配置中起决定性作用。反过来,如果政策、法律不相匹配甚至矛盾的话,那市场 行为就难以得到规范,在利润的刺激下呈现出野蛮生长的状态。作为旅游经济的新业态,民宿 结合了当地的人文景观、自然环境以及生产生活方式,为旅游者提供了更多的便捷,也提供了 更加深入的实地体验。相对传统的酒店来说,它能够带来更多的附加值:能够让闲置资源再利 用,帮助当地居民们就地取材,在家门口低成本创业;另外,它能够让传统文化、古建筑得到 更多的重视,以民宿体验的方式得到保护并予以传承,有利于促进文化、旅游和经济的和谐发 展。 随着信息技术的发展以及互联网支付的便捷,游客个性化的需求得到了更多的满足,业主 推介、个体评价等方式也助力推动民宿文化传播,让民宿经济得以迅猛发展。有数据预测,到 2020 年民宿市场将达到 300 亿元规模。针对这种趋势,国家政策层面明确给予支持:2015 年,国务院颁发《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》,指明“积极发 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 展客栈民宿、短租公寓、长租公寓”的方向;2016 年发改委、中宣部、科技部等十部门联合出 台了《关于促进绿色消费的指导意见》,宣布“支持发展共享经济,鼓励个人闲置资源有效利 用,有序发展网络预约拼车、自有车辆租赁、民宿出租、旧物交换利用等”;两会期间,全国 工商联向全国政协十三届第一次会议提交《关于促进民宿健康发展的提案》…… 但相对政策的鼓励态度,相应的法律法规却显得滞后且过于沉默。基于生命产安全考 虑,住宿营业类的行业离不开消防、治安、卫生等部门的审批,民宿虽然市场反响热烈、发展 潜力庞大,但在缺乏相关部门给予法律认可的主体“名分”之下,往往意味着经营的风险。这种 有名无实、有名无份的不定态既不利于产业的良性发展,也不利于产业的规范管理。 管理的冰与火 地方政府对民宿的态度与旅游的产业周期不无关系。在当地旅游业尚未发展或刚刚起步 时,地方政府大都采取支持的态度,无论是站在引进民间资金角度,还是站在做强做大当地产 业方面,亦或是提升旅游环境品质,增加工作岗位、提高当地民众收入,地方政府都会采取默 许或是鼓励的方式。 但无序发展的野蛮态又带来“成长的烦恼”,控制规模、规范发展往往成为了一些城市的选 择。例如成都,据今年 5 月份网络预订平台数据显示,以民宿(含客栈)或短租共享住宿设施 名义登记的经营单位突破 2 万家。针对这种民宿规模,地方政府就更加侧重于管理,防止这种 野蛮生长对社会治安、综合治理带来影响。 值得肯定的是,不少地方政府出台了不少管理办法。例如北京市制定《乡村民俗旅游户餐 饮服务食品安全监督管理办法》、湖南省制定《〈旅游家庭旅馆基本条件与评定〉地方标准实 施办法》、厦门市发布《关于进一步促进休闲农业发展意见的通知》。最值得一提的是,2018 年 9 月 17 日成都市旅游局通过其官网发布的《成都市民宿管理办法(征求意见稿)》。 该意见稿不仅对民宿本身进行了界定,明确民宿是指利用自有产权或者使用权的住宅或者 其他民用建筑开办的,由主人参与接待,为消费者提供体验当地自然、文化与生产生活方式的 小型住宿接待服务设施。更为重要的是,它从民宿的开办条件、申报备案、经营规范、监督管 理、法律责任等六个方面,提出了较全面的规范管理要求。作为产业周期相对较长,规模相对 较大的城市,成都以这种方式对民宿业在认识、规制、发展上既做到了归纳,也是对完善民宿 市场监管、推进民宿业健康发展的一个积极探索,对其他后发城市具有借鉴意义。 然而,这些办法和制度更多是停留在行业管理及标准化、规范化的层面,且地方规定终究 并非国家法律法规,无论从位阶角度还是从效力层面而言都不能与国家法律法规相提并论。从 一定程度上来说,相关监管部门如果以国家法律法规进行惩治依旧是有法可依。也正因为此, 民宿本身依旧是不明确态,处于风险依旧之下,冰火游离之间。 民间的爱与恨 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 从旅游者角度来说,人们乐意享受便捷、实惠而充满本土气息的民宿服务。但换成民宿的 邻居身份时,很多人并不欢迎:一方面不想平静的生活被这些租客们干扰,另一方面由于人来 人往、人员成分复杂且大都没有身份登记,给原本封闭而安全的小区带来了安全隐患。从一定 意义上来说,人们对这种业态更多是享受,希望出行就在身边,但内心深处却又不情愿让这种 业态真正走进自己的生活圈,这无疑也是一组矛盾。 从房屋承重墙拆除的改造隐患,到开放式格局带来的喧闹扰民;从随意进入小区的陌生人 群,到垃圾随意丢弃、房间物品失窃、偷窥等问题,房主、业主及租客间鸡毛蒜皮式的矛盾累 积到一定程度时,就会以冲突方式表现出来。 究其原因,一方面与游客个人素质有关;另一方面很多民宿经营者擅长于装潢,但却疏于 管理,缺乏对租住者的制约及管控;其三则是入住者与小区业主间的相邻权主体又不适格,产 生矛盾时往往难以调解。因此,无论是经营本身,还是相邻权的处理,都需要考虑到多方利 益,这无疑需要制度规范。 成都所发布的民宿管理办法(征求意见稿)考虑到了这个方面,办法借鉴了《物权法》中 关于“住改商”的相关法条,要求将住宅改变为民宿经营性用房的,应通过利害关系业主同意, 并且应当依法申请工商登记注册,在申请中注
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